online
archiv
1998
Rubrik
Repression & Widerstand |
aus:
Bürgerrechte & Polizei/CILIP 59 (1/98)
Schengen und die Folgen
Eine einseitige Erfolgsbilanz
von Heiner Busch
1985 versprachen die Schengener Regierungen, die Kontrollen an den gemeinsamen
Grenzen schrittweise abzubauen, wenn parallel dazu der angebliche Sicherheitsverlust
ausgeglichen würde. Mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) von 1990
sollte beides erledigt sein. Der Deal erwies sich als sehr einseitig. An Binnengrenzen
wird nach wie vor kontrolliert. Die nicht realisierte Kontrollfreiheit muß für immer
neue Sicherheitsmaßnahmen herhalten.
Bern, 19. Februar 1998 - Pressekonferenz des Europäischen Bürgerforums: "Wir haben
nichts anderes getan, als das Schengener Abkommen anzuwenden", erklärt Gerardo
Manello, Bürgermeister von Badolato, jener kleinen Gemeinde am äußersten Südzipfel
Italiens, vor der am 26. Dezember vergangenen Jahres die "Ararat" mit 826
Flüchtlingen an Bord gestrandet war. 339 von ihnen sind in der Gemeinde untergekommen.
Viele wohnen schon nicht mehr im Schulgebäude, sondern in diversen Häusern und
Ferienwohnungen, die von den Bewohnern des Ortes schnell zur Verfügung gestellt wurden.
Polizisten verzichteten auf die Bezahlung der Überstunden und spendeten das Geld ans Rote
Kreuz, das die Flüchtlinge betreut. Für Badolato sei die Ankunft der Kurden eine Chance.
Gemeinsam mit ihnen will die Gemeinde die alten Häuser des Burgo renovieren, des alten
Dorfkerns, der sich auf 270 Meter über dem neuen direkt am Meer gelegenen Badolato Marina
erhebt. In das Dorf, das durch die Migration nach Norditalien, in die Schweiz und nach
Deutschland entvölkert wurde, sollen die Kurden wieder Leben bringen. Die Erfahrungen mit
der Emigration erklären auch die Bereitschaft der Dorfbewohner, schnell und
unbürokratisch zu helfen. "Wir wissen, was es bedeutet, wenn man fortgehen muß, um
das zu suchen, was einem die eigene Heimat verweigert." Man habe, so erzählt der
Bürgermeister mit einem listigen Grinsen, Rechtsanwälte und Übersetzer organisiert, die
die Flüchtlinge über ihr Recht, einen Asylantrag zu stellen, aufklärten. Das Recht auf
ein Asylverfahren sei übrigens im Schengener Abkommen ausdrücklich bestätigt.
Bonn/ Birmingham, 30. Januar 1998 - Pressemitteilung des Bundesinnenministeriums (BMI):
Der Schengener Exekutivausschuß befaßte sich mit dem "derzeitigen illegalen Zustrom
von Kurden nach Europa". Alle Schengen-Staaten seien aufgefordert, so erklärt
Staatssekretär Kurt Schelter, "die in ihrem Verantwortungsbereich liegenden
notwendigen Maßnahmen" zur "Bekämpfung der illegalen Zuwanderung" und der
"international agierenden Schlepperbanden" zu ergreifen. Dazu gehöre,
"daß aufgegriffene Zuwanderer konsequent wieder in Drittstaaten zurückgeführt
werden. Dies entspricht auch dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ)." Auf
jeden Fall müsse verhindert werden, daß die "Zuwanderer" in andere
Schengen-Staaten weiterzögen. "Schengen ist, wie die EU, ein einheitlicher
Sicherheitsraum, in dem Freizügigkeit und Sicherheit in einem ausgewogenen Verhältnis
stehen müssen. Dieser Philosophie sind alle Schengen-Partner verpflichtet".[1]
Flüchtlinge oder illegale Zuwanderer, Aufnahme oder konsequente Abschiebung? Beide Seiten
reden von Europa, meinen aber ein anderes. Beide beziehen sich auf Verpflichtungen, die
sich aus den in Schengen geschlossenen Verträgen ergeben. Der Umgang mit dem
Kurdenproblem beleuchtet einmal mehr die Problematik jenes merkwürdigen
Tauschgeschäftes, das mit dem Namen dieses Dorfes im luxemburgisch-französisch-deutschen
Dreiländereck verbunden ist. Bei der Einführung des Binnenmarktes und der daraus
resultierenden Beseitigung der "technischen und rechtlichen Schranken" in der
Europäischen Gemeinschaft dürfe es Freizügigkeit und die Aufhebung der Grenzkontrollen
nur geben, wenn sie durch Sicherheitsmaßnahmen ausgeglichen würde. So lautete schon 1985
die Schengener Logik.
Binnengrenzen
Der Tausch erwies sich als ganz und gar nicht "ausgewogen". Die Kontrollen an
den Binnengrenzen sind nämlich keineswegs verschwunden. Nicht nur die Nicht-Schengen-,
aber EU-Mitglieder Großbritannien und Irland weigern sich standhaft gegen ihre Aufhebung.
Frankreich, Gründungsmitglied des Schengener Vereins, hat bei der Inkraftsetzung des SDÜ
am 26. März 1995 eine Übergangsfrist deklariert und nahm die Ausnahmeregel des Art. 2
Abs. 2 in Anspruch: temporäre Wiedereinführung der Kontrollen aufgrund von Problemen der
öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit. Nach mehreren Anschlägen im Sommer
1995 wurde die Frist erneut verlängert.
Seit dem Ende der Anschlagsserie wird zwar nicht mehr an allen französischen
Grenzübergängen kontrolliert, dafür um so schärfer an denen zu Belgien und Luxemburg.
Keine 25 Kilometer von Schengen entfernt - im Zug zwischen Luxemburg und dem
französischen Grenzbahnhof Thionville - werden ausnahmslos alle Pässe der Reisenden
kontrolliert. Die scharfen Kontrollen sollen verhindern, daß die Folgen der liberalen
niederländischen Drogenpolitik über den Benelux-Raum auf die Grande Nation
überschwappen. An eine Aufhebung der Kontrollen ist auf Dauer nicht zu denken. Ein
Beschluß des Schengener Exekutivausschusses vom Dezember 1995 soll die Anwendung des Art.
2 Abs. 2 zwar zur Ausnahme machen. Ein wirkliche Beschränkung ist er aber nicht. Der
Staat, der die Binnengrenzen wieder kontrollieren will, muß dies zwar vor dem
Exekutivausschuß begründen und eine Frist für das voraussichtliche Ende der Maßnahmen
nennen. Diese kann er aber aus eigener Entscheidung verlängern.[2]
Im März 1997 drohte auch Spanien mit der Wiedereinführung der Kontrollen an der Grenze
zum Schengen-Partner Portugal, dessen oberster Gerichtshof das Ersuchen Spaniens um
Auslieferung eines angeblichen ETA-Mitglieds aus formalen Gründen verweigert hatte. Hier
blieb es bei der Drohung. Für Italien und Österreich traten im Oktober, für
Griechenland im Dezember 1997 sämtliche Bestimmungen des SDÜ in Kraft - mit Ausnahme der
Aufhebung der Binnengrenzkontrollen. Hinsichtlich Griechenlands will der Exekutivausschuß
erst in seiner letzten Sitzung in diesem Jahr entscheiden[3], in bezug auf Österreich und Italien wurde eine Übergangsphase
vereinbart: Wer auf dem Luftwege aus einem Schengen-Staat in eines der beiden Länder
kommt, wird seit Oktober nicht mehr kontrolliert. An den Land- und Seegrenzen wurden die
Kontrollen nur gelockert und sollten dann am 1. April ganz wegfallen.[4] Nachdem die kurdischen Flüchtlinge in
Kalabrien strandeten, sind diese Beschlüsse zunächst wieder außer Kraft gesetzt worden.
Aber auch jene Schengener Binnengrenzen, an denen der Schlagbaum weggeräumt wurde, sind
nicht polizeifrei geworden. Die Kontrollen wurden ins Hinterland verlagert. In den
Niederlanden ist diese Lösung altbekannt. So verfuhr man schon angesichts der Aufhebung
der Grenzkonkontrollen im Benelux-Wirtschaftsraum Anfang der 80er Jahre. Bayern war Ende
1994 das erste deutsche Bundesland, das die Polizeibefugnisse für "anlaß- und
verdachtsunabhängige Kontrollen" explizit unter Verweis auf den anstehenden EU- und
Schengen-Beitritt Österreichs erweiterte. Das Konzept der "Schleierfahndung"
setzte sich durch, wie Albrecht Maurer und Martin Kutscha in ihren Beiträgen in diesem
Heft darlegen.
Durchgesetzt hat sich auch ein Muster von Vereinbarungen zwischen den jeweiligen
Schengener Nachbarn über die polizeiliche Zusammenarbeit an den und über die
Binnengrenzen hinweg. Dazu gehören u.a. grenzpolizeiliche Kontaktdienststellen bzw.
gemeinsame Kommissariate. Sie koordinieren auch die mobilen Streifen im Grenzgebiet, mit
denen vor allem gegen illegale Einwanderer und gegen Schleuser Front gemacht werden soll.
Kein Wunder also, daß das Bundesinnenministerium bei der Reorganisation des BGS nicht
einen Abbau des Personals an den Westgrenzen, sondern im Gegenteil seine Aufstockung von
ca. 250 auf ca. 1.000 Beamte plant.[5]
Der Exekutivausschuß - ein Gesetzgeber ohne Verfassung
Der Wegfall der Binnengrenzen war schon im SDÜ selbst zur Nebensache geworden. Von den
142 Artikeln befaßt sich gerade einer - nämlich der Art. 2 - mit der Aufhebung der
Kontrollen. Der Rest geht auf die Ausgleichsmaßnahmen: Verlagerung der Kontrollen an die
Außengrenzen, Asylrecht, Visumspolitik, polizeiliche Zusammenarbeit, Rechtshilfe,
Drogenbekämpfung, gemeinsames Fahndungssystem SIS. Bei den 140 Ausgleichsartikeln ist es
aber nicht geblieben. Mit dem Exekutivausschuß und seinen Untergruppen hat sich die
Vertragsgemeinschaft in der Tat ein effizientes Gremium geschaffen. Inzwischen hat der
Ausschuß ca. 180 Beschlüsse gefaßt, die zum gemeinsamen Besitzstand, zum
Schengen-Acquis, gehören.
Ein großer Teil der Beschlüsse ist "vertraulich" gestempelt. Zwar haben es
inzwischen einige Parlamente geschafft, daß ihre zuständigen Ausschüsse
regelmäßig(er) unterrichtet werden. Das ermöglicht ihnen aber allenfalls, die Politik
dieser gemeinsamen Schengener Exekutive nachzuvollziehen, jedoch nicht sie zu
beeinflussen. Wenn ParlamentarierInnen Zugang zu den Dokumenten erhalten, ist es meistens
schon zu spät. Der Beschluß ist gefällt und damit die Arbeit der diversen Untergruppen
abgesegnet.
Äußerlich betrachtet mag es bei der Arbeit des Exekutivausschusses bloß um die
Umsetzung des Abkommens gehen. Ein Blick auf die Arbeitsprogramme der halbjährlich von
einem zum nächsten Vertragsstaat wechselnden Vorsitze und den Ausstoß an Papieren macht
indes deutlich, daß hier in der Tat politische Entschlüsse gefaßt werden. Dies gilt
nicht nur für die offensichtlich politischen Themen wie die Behandlung der kurdischen
Flüchtlinge, die in Italien gestrandet sind - eines der wenigen Schengen-Themen, die eine
öffentliche Diskussion auslösten. Am 15. Dezember, also bevor das Thema kurz nach
Weihnachten 1997 breit die Medien beschäftigte, hatte der Exekutivausschuß einen Katalog
von Maßnahmen beschlossen, wobei man sich auf die "pull-Faktoren dieser illegalen
Migrationsbewegung" beschränken und die restlichen Fragen den Gremien der Dritten
Säule der EU überlassen wollte.[6]
Der Katalog reicht vom verstärkten Einsatz von Personal und Technik an den Außengrenzen
über die Kontrolle von Fährschiffen bereits im Ausgangshafen und Sanktionen gegen
Transportunternehmen bis hin zur Abnahme von Fingerabdrücken "jedes illegal
einreisenden Drittstaatsangehörigen, dessen Identität nicht zweifelsfrei feststeht"
und schließlich der "unverzüglichen Rückführung". Mit der Türkei aber auch
mit Tschechien, der Slowakei, Ungarn und Slowenien sollten Verhandlungen über gemeinsame
Rückübernahme-Abkommen aufgenommen werden.
Derartige Abkommen zwischen den Schengen-Staaten und Drittstaaten standen unabhängig von
der Kurden-Flucht in der zweiten Jahreshälfte 1997 auf dem Programm. Der österreichische
Vorsitz präsentierte im November die revidierte Fassung eines Musters.[7] Ebenfalls werden diskutiert: Maßnahmen
gegenüber 16 "Drittstaaten, die Probleme bei der Rückübernahme bereiten",
darunter Algerien, der Irak, Sri Lanka und die BR Jugoslawien.[8]
Still und leise geht ferner die Schengener polizeiliche Zusammenarbeit einher. Der
österreichische Vorsitz hatte sich die Verbesserung der Zusammenarbeit bei der
Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität zur Priorität gemacht und wollte
"festere institutionelle Formen der Sicherheitskooperation" herstellen.
Bisherige "Pilotprojekte" in den Bereichen Kfz-Verschiebung, illegale
Einwanderung und Drogen sollen zu einer "umfassenden und permanenten
Kooperationsstruktur" ausgebaut werden. Die AG Betäubungsmittel befaßt sich seit
einiger Zeit mit Kontrollierten Lieferungen und wollte im vergangenen Halbjahr
"Erhebungen betreffend staatenübergreifender Scheingeschäfte" durchführen.[9]
Schengen macht Schule
Prioritäten setzte die österreichische Regierung auch in eigener Sache. Österreich
selbst, Italien und Griechenland sollten "planmäßig" das SDÜ in Kraft setzen.
Die Art und Weise, wie das geschieht, zeigt wiederum deutlich die Bedeutung des
"Acquis". Die Aspiranten auf die Mitgliedschaft im Schengener Club müssen sich
nämlich nicht nur zum SDÜ, sondern auch zu sämtlichen Beschlüssen des
Exekutivausschusses bekennen. Ob die Neuen reif sind für die Aufnahme entscheidet nicht
nur das Ergebnis der Besuchsteams an den zukünftigen Außengrenzen, sondern auch die
Antworten auf einen 67 Punkte umfassenden Fragebogen: Unter Punkt 5 wird nachgefragt:
"Wurden die Arbeiten zur Umsetzung des SDÜ in nationale Rechtsvorschriften bereits
zum Abschluß gebracht? Gilt dies auch für die Beschlüsse des Exekutivausschusses?"
Ähnliche Prüfungen mußten auch die nordischen Staaten - die EU-Mitglieder Dänemark,
Schweden und Finnland sowie die Nicht-EU-Staaten Norwegen und Island - über sich ergehen
lassen, deren Anschluß ein weiterer Schwerpunkt der österreichischen Präsidentschaft
war. Über Erreichtes wird nicht diskutiert. Wer Mitglied werden will, der muß sich
anpassen.
Die Integration des Schengener Besitzstandes in die EU wird diesen Anpassungsdruck weiter
steigern. Schon bisher wurden Konzepte und Ideologien der Festung Europa nach Osten und
Südosten exportiert. Ministerkonferenzen wie die in Berlin 1991, Budapest 1993 und Prag
1997 brachten den mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE) den Segen westeuropäischer
Strategien gegen "unkontrollierte Wanderungsbewegungen" und gegen
"organisierte Schlepper". Auch bei der Reorganisation der Polizeien geben
westeuropäische Helfer den Ton an, mit dem gegen die "organisierte
Kriminalität" gerüstet werden soll - diverse verdeckte Methoden eingeschlossen.
Auch für den Beitritt der MOE-Staaten zur EU, der sich noch einige Jahre hinzieht, wird
bereits an Besitzstandslisten gestrickt. In einem "Überblick zu dem für
Beitrittsverhandlungen relevanten acquis der EU in den Bereichen Justiz und Inneres"
drücken sich die zuständigen bundesdeutschen Ministerien deutlich genug aus: Alle
EU-Abkommen - und dazu zählt nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages auch das SDÜ
-, alle einschlägigen gemeinsamen Maßnahmen, Standpunkte, Resolutionen, Empfehlungen und
Erklärungen müssen geschluckt werden. "Beitretende Länder wären ebenfalls
verpflichtet, den Stand der Verhandlungen über in Ausarbeitung befindliche Rechtsakte zu
übernehmen. Sie dürften sich nur an solchen noch ausstehenden Verhandlungen beteiligen,
die nicht gelöste Fragen betreffen."[10]
Polen hat den EU-Mitgliedstaaten und der EU-Kommission bereits im März 1997 ein
"Memorandum über die Modernisierung der Infrastruktur der Staatsgrenzen, die
Tätigkeit des Grenzschutzes, die Sicherheit des Straßentransits und Ausweispapiere"
übermittelt und dokumentiert damit seinen Willen, die polnische Ostgrenze, die "bald
Außengrenze der Europäischen Union sein (wird)", an den Standard der EU- und der
Schengener Grenzkontrollen anzupassen.
Für Fragen der Freizügigkeit und den Schutz der Flüchtlinge bleibt bei diesem Eifer
nicht viel Platz.
Heiner Busch ist Redakteur und Mitherausgeber von Bürgerrechte
& Polizei/CILIP.
Anmerkungen
[1] Das BMI informiert - Informelle Sitzung
des Schengener Exekutivausschusses, Birmingham/ Bonn, 30.1.1998
[2] Schengen/ Com-ex (95) 20, 2. Rev.,
Oostende, 20.12.1995
[3] Sch/ Com-ex (97) 29, Rev. 2, Wien,
7.10.1997
[4] Sch/ Com-ex (97) 28, Rev. 4 corr.,Com-ex
(97) 27, Rev. 4 corr., Wien, 7.10.1997
[5] Siehe: Zeitschrift des BGS, Nr. 11-12/1997,
S. 8
[6] Sch/Com-ex (97) 44 rev.2, Wien, 15.12.1997
[7] Sch/II-Read (97) 19, 2. Rev. ADD 1 Rev.,
Brüssel, 12.11.1997
[8] Sch/II-Read (97) 19, 3. Rev., Brüssel,
5.12.1997
[9] Sch/C (97) 80, Brüssel, 16.6.1997
[10] AA, BMI, BMJ, BMF: Überblick ...., Stand:
Dezember 1996, Bonn, 10.3.1997 |